Geduldete AusländerInnen in Deutschland: Verloren in Ungewissheit
- Beitrag auf dem Kolloquium “Europas Grenzen: Rechtsfreie Räume” in Barcelona am 20./21.10.2006 von Rechtsanwältin Ursula Mende, Krefeld -
- Beitrag auf dem Kolloquium “Europas Grenzen: Rechtsfreie Räume” in Barcelona am 20./21.10.2006 von Rechtsanwältin Ursula Mende, Krefeld - [1]
Das neue Zuwanderungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland hat - entgegen der ursprünglichen Intention, die noch vollmundig im Gesetzgebungsverfahren formuliert worden ist - nicht mit der Tradition prekärer Aufenthaltsstatusse gebrochen. Fortgeschrieben wurde die langjährige Praxis Flüchtlinge die Zugehörigkeit zur Gesellschaft und rechtmäßigen Aufenthalt durch fortlaufende Kettenduldungen zu versagen. Vornehmlich betroffen sind davon Menschen, die ihr Heimatland wegen schwerer existenzvernichtender Notlagen, Unterdrückung, Krieg und Bürgerkrieg, Naturkatastrophen und darauf beruhender fehlender Zukunftsperspektive verlassen haben, nicht hingegen anerkannte Asylberechtigte, Konventionsflüchtlinge (§ 60 Abs. 1 AufenthG) und die sog. de facto-Flüchtlinge (§ 60 Abs. 2–7 AufenthG).
Die Bundesrepublik Deutschland befindet sich umgeben von sicheren Drittstaaten – Mitgliedsländern der Europäischen Union und der Schweiz – in komfortabler integrierter Lage. Von der Einführung der sog. sicheren Drittstaatenregelung hat insbesondere die Bundesrepublik früher durch bilaterale Rücknahmeabkommen mit den benachbarten Drittstaaten und aktuell überwiegend im Rahmen des für die EU-Länder geltenden Regelwerks von Dublin II [2] profitiert und profitiert davon weiterhin. Die Zahl der Asylerstanträge ist seit dem Jahr 2001 in Deutschland ebenso wie in Europa insgesamt rapide zurückgegangen.[3] 2001 beantragten 88278 Personen Asyl, 2003 waren es 50583 und 2005 lediglich 28914.[4] Im Jahr 2005 waren die Asylantragszahlen die niedrigsten seit 1983.[5]
Der Halbjahresbericht 2006 des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge bestätigt den stetigen Rückgang von Asylanträgen. Von Januar bis Juli beantragten lediglich 12229 Personen Asyl. Das sind 26,8 % weniger Anträge als im vergangenen Jahr.[6]
In scharfen Kontrast zu diesem Trend steht die rigide Praxis des Bundesamtes den Asyl- und Flüchtlingsstatus unverzüglich zu widerrufen, wenn die der Anerkennung zugrundeliegenden Verhältnisse in den Herkunftsländern sich geändert haben. Dies betrifft vornehmlich irakische und afghanische Staatsangehörige und führt dazu, dass ein Teil dieser Flüchtlinge auch den legalen Aufenthaltsstatus verliert, der Aufenthalt dann aber wegen fortbestehender Abschiebehindernisse überwiegend weiter geduldet wird und die Zahl der geduldeten Personen sich so weiter erhöht.
Ungelöstes Kernproblem außerhalb des Asylverfahrens ist daher die Praxis der über Jahre fortlaufend verlängerten Kettenduldungen.
1.
Derzeitig leben rund 200.000 Personen geduldet und ohne Aufenthaltserlaubnis in Deutschland. 140.000 Geduldete halten sich mehr als fünf Jahre hier auf, 50.000 von ihnen sogar schon mehr als zehn Jahre.[7]
Die meisten von ihnen stammen aus Jugoslawien und seinen Nachfolgestaaten, viele kommen aus der Türkei, Afghanistan, Irak, Vietnam, Syrien, Libanon, China, diversen Staaten der ehemaligen Sowjetunion und aus afrikanischen Ländern.[8]
Viele von ihnen sind vor massiver Unterdrückung, Krieg und Bürgerkrieg in ihren Heimatländern geflohen. Hierunter eine große Anzahl Jugendlicher und Kinder, die zusammen mit ihren Eltern nach Deutschland kamen. Nach der Flucht der Eltern sind viele Kinder geboren, die zwischenzeitlich Kindergarten und Schule besuchen.
Die Gründe für die fortwährende Verlängerung der Kettenduldungen sind vielfältig.
Werden Asylanträge wegen fehlender individueller politischer oder geschlechtsspezifischer Verfolgung abgewiesen, sind die betreffenden Personen ausreisepflichtig und können abgeschoben werden, soweit keine Abschiebehindernisse bestehen. Das gilt gleichermaßen für Personen, die lediglich subsidiären Schutz vor Bedrohungen außerhalb des Asylverfahren suchen. Sowohl nach dem früheren Ausländerrecht als auch nach dem jetzt geltenden Aufenthaltsgesetz ist die Abschiebung eines Ausländers auszusetzen, solange die Abschiebung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich ist und keine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird (§ 60 a Abs. 2 AufenthG).
Tatsächliche Abschiebehindernisse können die Weigerung des Heimatstaates sein, ihre Staatsangehörigen wieder aufzunehmen oder ihnen Pässe auszustellen. Ebenso ist das Fehlen von Personaldokumenten, insbesondere von Pässen oder anderen Identitätspapieren und fehlende Verkehrsverbindungen mit dem Herkunftsland ein Abschiebehindernis. Auch unzutreffende eigene Angaben der AusländerInnen zu ihrer Identität und Staatsangehörigkeit sowie die Weigerung an der Ausstellung von Pässen mitzuwirken und mit den Heimatbehörden zu kooperieren, stellen tatsächliche Abschiebehindernisse dar. Rechtlich unmöglich ist hingegen eine Abschiebung bei schwerer Krankheit, ernsthafter Suizidgefahr und schwerer psychischer Erkrankung während krankheitsbedingte Reiseunfähigkeit im Sinne von Transportunfähigkeit die Abschiebung tatsächlich unmöglich macht.
Bestehen Abschiebehindernisse, ist die Abschiebung vorübergehend auszusetzen. Regelmäßig werden Duldungen auf einen Zeitraum von drei bis sechs Monaten befristet und fortlaufend dann in gleicher Weise verlängert. Jahr für Jahr. Soziale und wirtschaftliche Integration ist so nahezu unmöglich, ganz davon abgesehen, dass ein Großteil der Geduldeten keine Arbeitsgenehmigung oder lediglich eine eingeschränkte Arbeitsgenehmigung besitzt und häufig in saisonaler oder anderer prekärer Erwerbstätigkeit beschäftigt ist. Daneben ist dieser Personenkreis auch in seiner Freizügigkeit beschränkt. Neben Wohnortauflagen unterliegen sie einer auf ein bestimmtes Bundesland bezogenen räumlichen Beschränkung und dürfen diesen Bereich nicht ohne ausdrückliche Erlaubnis verlassen (§ 61 AufenthG). Das erschwert immens die Arbeitsaufnahme.
Mit dem seit Januar 2005 geltende Zuwanderungsgesetz sollte die Praxis der Kettenduldungen beseitigt werden. Aber auch nach der neuen Rechtslage ist die Duldung weiterhin als Instrument der „Feinsteuerung“ vorgesehen (§ 60 a AufenthG).[9] Dieser gesetzliche Vorbehalt unterstreicht nachdrücklich die Grundkonzeption des „Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthaltes und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz)“.
Dieser Name ist Programm.
Im Nachfolgenden soll sich nunmehr auf bestimmte Aspekte in der Anwendungspraxis des § 25 Abs. 5 AufenthG konzentriert werden, die im Zusammenhang des Aufenthaltes aus humanitären Gründen aktuell breit öffentlich diskutiert werden, insbesondere, ob und in welcher Weise sich Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention – d.h. das Recht auf Achtung des Privatlebens – auf die Anwendung der deutschen Regelungen auswirkt.
Nach § 25 Abs. 5 AufenthG kann einem Ausländer, der vollziehbar ausreisepflichtig ist, eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn seine Ausreise aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen unmöglich ist und mit dem Wegfall der Ausreisehindernisse in absehbarer Zeit nicht zu rechnen ist. Hiervon ausgeschlossen sind AusländerInnen die das Ausreisehindernis selbst verschuldet haben (beispielsweise durch falsche Angaben zu ihrer Identität oder Staatsangehörigkeit).
Die Ausreise ist nicht nur unmöglich, solange die Abschiebung unmöglich ist, sondern auch die freiwillige Ausreise.[10] Freiwillig auszureisen, ist nahezu immer möglich.
Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Ausreise aus rechtlichen Gründen unmöglich ist, ist höchst umstritten, insbesondere, wann ist eine Ausreise gerechtfertigt und zumutbar und nicht nur möglich?
Die Auslegung des Bundesinnenministeriums und der Mehrheit der Bundesländer ist hierzu absolut restriktiv. Subjektive Hindernisse oder besondere gefahrenerhöhende Umstände in den Herkunftsländern sind ohne Belang. Weder ein allgemeiner Abschiebestop wegen der prekären Sicherheitslage in bestimmten Ländern noch ein langjähriger Aufenthalt oder Integration sind für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ausreichend. Ausschließlich innerstaatliche Abschiebehindernisse in Deutschland – beispielsweise eine schwere Krankheit – sind maßgeblich.[11]
Aufschlussreich in der öffentlichen Debatte ist derzeitig, ob sich aus Art. 8 EMRK Kriterien für die Unzumutbarkeit der Ausreise herleiten lassen.[12]
Neben dem Recht auf Achtung des Familienlebens, das auch in Art. 6 GG geschützt ist, ist darüber hinaus die Achtung des Privatlebens in Art. 8 EMRK garantiert. Nach der sehr kasuistischen Rechtsprechung des Europäischen Menschengerichtshofs schützt das Recht auf Achtung des Privatlebens nicht nur die volle Entfaltung der persönlichen Entwicklung der Person, sondern darüber hinaus auch deren Beziehungen zu anderen Personen und starke Bindungen im Aufenthaltsland.[13] Insbesondere in der Sisojeva-Entscheidung hat das Gericht unterstrichen, dass für das Recht auf Achtung des Privatlebens nur starke persönliche, soziale und ökonomische Bindungen im Aufenthaltsstaat rechtlich relevant sind.[14] Insofern können Personen, die in die hiesigen Verhältnisse hineingewachsen und integriert sind bei gleichzeitiger Entfremdung von ihrem Heimatland – sog. „faktische Inländer“ – den Schutzbereich des Rechts auf Achtung des Privatlebens für sich reklamieren.[15]
Hierzu gehören anderem gute deutsche Sprachkenntnisse, angemessene Wohnverhältnisse, ausreichendes Einkommen ohne Inanspruchnahme von öffentlichen Mitteln, strafrechtliche Unbescholtenheit und regelmäßiger Schulbesuch der schulpflichtigen Kinder. Was die Verbindungen zum Heimatland angeht, ist bedeutsam, ob die AusländerInnen noch Beziehungen zu ihrem Land unterhalten oder über dortige unterstützende Familienangehörige verfügen.[16]
Umstritten ist darüber hinaus, ob ausschließlich ein rechtmäßiger Aufenthalt nach Art. 8 EMRK schutzwürdig ist. Der Europäische Menschengerichtshof hat hierüber noch nicht entschieden. Allerdings sehen die Oberverwaltungsgerichte in der Bundesrepublik ganz überwiegend im Aufenthaltstitel die notwendige Bedingung für starke soziale Bindungen im Aufnahmeland.[17] Diese Auffassung trägt nicht, denn langjährig geduldete AusländerInnen führen genauso ein Privatleben wie AusländerInnen mit Aufenthaltserlaubnis.[18] Überzeugender ist der Ansatz, dass ein langjähriger Aufenthalt und starke Bindungen im Aufnahmeland dann schützenswert sind, wenn die Gründe für den Aufenthalt nicht nur auf Umständen fußen, die ausschließlich vom Willen der ausländischen Person abhängen.[19]
Das Hauptanliegen des Zuwanderungsgesetzes Kettenduldungen abzuschaffen, ist gescheitert und mit diesem Gesetz auch nicht zu erreichen.[20] Seit Januar 2005 sind lediglich 25.588 AusländerInnen Aufenthaltserlaubnisse nach § 25 Abs. 5 AufenthG erteilt worden.[21]
2. Abschließend noch einige Anmerkungen zum Widerruf des Asyl- und Flüchtlingsstatus, der ebenfalls aufenthaltsrechtliche Bedeutung hat.
Obwohl Abschiebungen in den Irak unmöglich sind und ein genereller Abschiebestop zwischen den Bundesländern wegen der schwierigen Sicherheitslage vereinbart worden ist, widerruft das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge die Asylberechtigung und den Flüchtlingsstatus. Die Lage afghanischer Flüchtlinge unterscheidet sich davon insofern, als dass einige Bundesländer die Abschiebung ausgesetzt haben, andere nicht.
Nach § 73 Abs. 1 AsylVfG sind die Asylberechtigung und die Feststellung, dass die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthG vorliegen, unverzüglich zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für sie nicht mehr gegeben sind. Hierbei stellen das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge und etliche Oberverwaltungsgerichte, zuletzt das Bundesverwaltungsgericht[22], lediglich auf die grundlegende und dauerhafte Änderung der Verhältnisse in den Herkunftsländern ab, nicht jedoch auf die Wiederherstellung des Schutzes durch die Behörden des Heimatlandes. Diese Auslegung entspricht nicht der Genfer Flüchtlingskonvention (Art. 1 C 5.)[23] und der Richtlinie zum Internationalen Schutz – Beendigung der Flüchtlingseigenschaft i. S. d. Art. 1 C (5) und (6) der Genfer Flüchtlingskonvention.
Diese Widerrufspraxis gegenüber irakischen Asylberechtigten und Flüchtlingen bedeutet eine Aufspaltung des Flüchtlingsschutzes.
Zwar ist der Widerruf des Asyl- und Flüchtlingsstatusses nicht automatisch mit dem Verlust des Aufenthaltstitels verbunden, gleichwohl ist vielen Flüchtlingen nach dem Widerruf auch die Aufenthaltserlaubnis durch die Ausländerbehörden entzogen worden, so dass sie nunmehr ebenfalls zum Personenkreis der Geduldeten gehören.
3.
Festzuhalten bleibt schließlich, dass eine großzügige und wirklich humanitäre Aufenthaltsregelung für die langjährig im Bundesgebiet Geduldeten und ihre Kindern nötig ist, die insbesondere auch einen unbürokratischen Zugang zu einer unbeschränkten Arbeitserlaubnis und Erwerbstätigkeit eröffnet.
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Fußnoten:
1 Übersetzung der englischen Originalfassung ins Deutsche
2 Verordnung (EG) Nr 343/2003 vom 18.02.2003
4 Migrationsbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge, S. 56
5 UNHCR: Zahl der Asylsuchenden seit 2001 halbiert, ZAR 2006, 159 und Fn. 3
6 Weiterer Rückgang der Asylbewerberzahlen, ZAR 2006, 339,340
7 Dieter Oberndörfer, Geduldet in der Warteschlange, Frankfurter Rundschau vom 04.05.2006; Bundesministerium des Innern; Bericht zur Evaluierung des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und Regelung des Aufenthaltes und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz), Juli 2006, S. 83, Stichtag 31.12.2005: insgesamt 191.216
8 Einzelheiten und Zahlen in www.fr-hessen/de/aktuelles/2004-12-31_GeduldeteBRD.pdf: Stichtag 31.12.2004; insgesamt: 202.929, Jugoslawien 50.103, Serbien und Montenegro 23.285, Türkei 13.945
9 so Einzelheiten des Zuwanderungsgesetzes, S. 3 in www.bmi.bund.de/cln_028/Internet/content/Anlagen/Themen/Auslaender_Fluechtlinge_Asyl
10 vgl. Vorläufige Anwendungshinweise des Bundesinnenministeriums zum AufenthG und zum Freizüg/EU vom 22.12.2004, Ziff. 25.5.1.2; 25.5.1.4; ebenso Erlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28.02.2005 – 15-39.05.01-2 -
11 Evaluierungsbericht, a.a.O., S. 73, 76
12 siehe u.a. Günther Benassi, Die Bedeutung des humanitären Aufenthaltsrechte des § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG im Lichte der Regelungen des Art. 8 EMRK (bisher nicht veröffentlich); Michael Hoppe, Verwurzelung von Ausländern ohne Aufenthaltstitel – Wann kann Art. 8 I EMRK zu einem Anspruch auf Aufenthaltserlaubnis nach § 25 V AufenthG verhelfen?, ZAR 2006, 125-131; Reinhard Marx, Aufenthaltserlaubnis nach § 25 V AufenthG wegen Verwurzelung, ZAR 2006, 261-268
13 EGMR, Urteil vom 13.02.2003 – 42326/98 – (Odievre), NJW 2003, 2145; EGMR, Urteil vom 16.06.2005 – 60654/00 – (Sisojeva), InfAuslR 2005, 349
14 EGMR, InfAuslR 2005, S.349
15 VGH Mannheim, Urteil vom 18.01.2006 – 13 S 2220/05 -, ZAR 2006, 142, 143; VGH Mannheim, InfAuslR
2006, 70; VGH Kassel, Beschluss vom 15.02.2006 – 17 TG 106/06; VG Stuttgart, InfAuslR 2006, 14; VG Stuttgart, InfAuslR 2005, 106; VG Darmstadt, Beschluss vom 21.12.2005 – 8 G 2120/05; VG Braunschweig, Urteil vom 10.01.2006 – 6 B 432/05 -, juris
16 Beanssi, a.a.O, S. 14 f; VGH Kassel, InfAuslR 2006, 217, 218; VGH Mannheim, ZAR 2006, S. 144; OVG Koblenz, InfAuslR 2006, 274, 275 f
17 BVerwG, Urteil vom 03.06.1997 – 1 C 18/96 – NVwZ 2005, 1046 pp; VGH Mannheim, Beschluss vom 10.05.2006 – 11 S 2354 – (unveröffentlicht); abweichend VGH Mannheim ZAR 2006, 142, 144; VGH Mannheim, InfAuslR 2006, 70, 71; VGH Kassel (Fn. 16), S. 219; a.A. VG Stuttgart, Urteil vom 11.10.2005 – 11 K 5363/03 -, Asylmagazin 12/2005, S. 29; VG Stuttgart, Urteil vom 22.11.2005 – 12 K 2469.04 – InfAuslR 2006, 72, 74; VG Darmstadt, Beschluss vom 21.12.2005 – 8 G 2120/05(2) (unveröffentlicht); VG Lüneburg, Urteil vom 21.07.2006 – 3 A 263/05 – AuAS 2006, 230
18 so Hoppe, a.a.O. S. 127
19 Hoppe, a.a.O.; S. 128
20 so Benassi, (Fn. 12)
21 Evaluierungsbericht, a.a.O. S. 83, Stichtag: 31.05.2006
22 BVerwG, Urteil vom 01.11.2005 – 1 C 21.04 – ZAR 2006, 107 ff
23 vgl. UNHCR-Stellungnahme vom 02.11.2005, UNHCR bekräftigt Position zum Asyl-Widerruf, www.unhcr.de/unhcr.php/cat/27/aid/1270
