Auch im öffentlichen Dienst ist die Mitbestimmung nicht entbehrlich
In einem Kommentar zum neuen Personalvertretungsgesetz des Landes Brandenburg, fordert die Vereinigung Demokratischer Juristinnen und Juristen auch im öffentlichen Dienst die Mitbestimmung der Beschäftigten ein.
Die Mitbestimmung der Beschäftigten gilt als unverzichtbar für das Wirtschaftssystem in der Bundesrepublik Deutschland. So äußerte sich die damalige Bundesarbeitsministerin Ursula von der Leyen anlässlich des 60. Jubiläums des Betriebsverfassungsgesetzes am 17. Oktober 2012 in Berlin dahingehend, das Betriebsverfassungsgesetz sei schon bald nach seinem Inkrafttreten zu einem der prägendsten Gesetze der damals noch jungen Bundesrepublik geworden. Sie führte weiter aus, dass sie davon fest überzeugt sei, „dass Mitbestimmung gerade nach den Erfahrungen der letzten Jahre unverzichtbar wird. Es liegt an uns, wie weit wir dieses Modell in die Welt hineintragen“[1]. Dies sah auch die damalige Opposition im Bund so. Unter dem 14. Mai 2013 brachte die SPD-Bundestagsfraktion entsprechend einen Antrag über die „moderne Mitbestimmung für das 21. Jahrhundert“ zur Abstimmung ein. In der Präambel zu dem Gesetzesentwurf fügte die SPD-Bundestagsfraktion wie folgt ein:
„Verhandlungen auf Augenhöhe zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite sind verknüpft mit der Idee einer Wirtschaftsordnung, die demokratisch und mitbestimmt funktionieren soll. Auch Arbeitgeber haben Interesse an einer funktionierenden Mitbestimmung, da mögliche Reibungsverluste durch betriebliche Konflikte und innere Kündigungen oftmals größer sind als die vermeintlichen Effizienzeinbußen bei Einräumung von Mitbestimmungsrechten. Um dieser Aufgabe nachzukommen, muss das Mitbestimmungsrecht regelmäßig an neue Entwicklungen und Herausforderungen angepasst werden.“[2]
Auch die Fraktion der Partei Die Linke fordert auf ihrer Homepage „Ausweitung der betrieblichen Mitbestimmung. Betriebsräte müssen das Recht erhalten, in allen wirtschaftlichen Fragen effektiv mitzubestimmen“[3]. Festzustellen ist, dass von der damaligen CDU-Bundesarbeitsministerin bis hin zu den damaligen Oppositionsparteien SPD und Linkspartei alle Fraktionen im Bundestag die betriebliche Mitbestimmung betont haben oder gar ausbauen wollten.
Etwas anderes scheint jedoch dann zu gelten, wenn Bund und Länder selber als Arbeitgeber auftreten. In dem Fall hat die Mitbestimmung der Beschäftigten in den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und der Länder in den letzten Jahren keinerlei beachtliche Entwicklung erfahren, die dem zunehmenden Druck auf die Beschäftigten in diesen Bereichen gerecht werden würde. Insbesondere: Die betriebliche Mitbestimmung ist nur so stark, wie die Beschäftigten ihre Interessen auch gegenüber dem Arbeitgeber durchsetzen können. Dies hat der Gesetzgeber im Rahmen der Privatwirtschaft gesehen und im Betriebsverfassungsgesetz den Betriebsräten entsprechende Sanktionsmechanismen zur Hand gegeben, um ihre Interessen gegen die Arbeitgeberseite durchsetzen zu können. So darf ein Betriebsrat nach § 23 Abs. 3 Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) gegenüber dem Arbeitgeber das Unterlassen einer mitbestimmungswidrigen Maßnahme verlangen und dem Arbeitgeber bei Missachtung einer Unterlassungsanordnung auch ein Ordnungsgeld androhen lassen. Im Rahmen der Mitbestimmung des Betriebsrats bei sozialen Angelegenheiten nach § 87 Abs. 1 BetrVG steht dem Betriebsrat auch ein allgemeiner Unterlassungsanspruch zur Seite, der keine grobe Pflichtverletzung des Arbeitgebers i.S.d. § 23 Abs. 3 BetrVG voraussetzt[4]. Scheitern die Verhandlungen über soziale Angelegenheiten zwischen dem Arbeitgeber und dem Betriebsrat, so entscheidet gemäß § 87 Abs. 2 i.V.m. § 76 Abs. 3 BetrVG die Einigungsstelle. Im Rahmen einer Betriebsänderung hat der Arbeitgeber mit dem Betriebsrat zwingend gem. den §§ 111, 112 BetrVG über einen Interessenausgleich und Sozialplan zu verhandeln. Unternimmt der Arbeitgeber keinen Versuch, einen Interessenausgleich mit dem Betriebsrat zu verhandeln, so kann der Betriebsrat die Unterlassung der Betriebsänderung verlangen[5]. Bei Nichteinigung über den Sozialplan entscheidet gemäß § 112 Abs. 4 BetrVG die Einigungsstelle.
Ganz anders stellt sich die Situation für die Interessenvertretung für die Beschäftigten im Öffentlichen Dienst dar. Zwar verfügen auch dort die Personalräte über umfangreiche Mitbestimmungsrechte in sozialen Angelegenheiten im Bereich des Bundes insbesondere aus § 75 Abs. 3 BPersVG. Ein Unterlassungsanspruch steht den Personalräten gegen den öffentlichen Arbeitgeber jedoch weder bei einfachen Verstößen noch bei groben Verstößen zu[6]. Nichts anderes gilt für Rationalisierungsmaßnahmen, wie die Betriebsänderungen nach § 75 Abs. 3 Nr. 13 BPersVG im Bereich des Öffentlichen Dienstes bezeichnet werden. Auch hier steht dem Personalrat kein Unterlassungsanspruch zur Verfügung, um den Arbeitgeber anzuhalten, einen Interessenausgleich und Sozialplan mit ihm zu verhandeln. Dies gilt ungeachtet dessen, dass mittlerweile zahlreiche Arbeitsplätze, die unter das Personalvertretungsrecht fallen, nicht weniger bedroht sind als diejenigen in der Privatwirtschaft. So schloss das Bundesversicherungsamt im Jahr 2011 etwa die City-BKK, was zu dem Wegfall von zahlreichen Arbeitsplätzen führte. Im September 2013 teilte die Kaufmännische Krankenkasse mit, sich umfassend neu organisieren zu wollen und zahlreiche Arbeitsplätze – betroffen seien 511 Beschäftigte – abbauen zu wollen[7] und unter dem 23. Februar 2014 teilte die Barmer GEK mit, dass sie mittelfristig 3.500 Stellen abbauen würde[8].
Der einzige, der den Interessenvertretungen der Beschäftigten im Öffentlichen Dienst, mithin den Personalräten, ein wirkungsvolles Mittel zur Durchsetzung ihrer Mitbestimmungsrechte bei diesen Umstrukturierungen gewähren könnte, ist der Gesetzgeber. Im Bereich des Bundes ist dieser in keiner Weise tätig geworden. In die gerade entgegengesetzte Richtung geht interessanterweise die Landesregierung Brandenburg, welche durch eine Koalition von SPD und Linkspartei gebildet wird. Diese stellte mittlerweile eine Synopse zu einer umfassenden Veränderung des Landespersonalvertretungsrechts Brandenburg vor. Insbesondere sollte § 72 des Brandenburgischen Personalvertretungsgesetzes geändert werden, in welchem die Befugnisse der Einigungsstelle geregelt sind. Der Spruch der Einigungsstelle war bislang die einzige Möglichkeit der Personalräte, dem öffentlichen Arbeitgeber gegenüber die Beschäftigteninteressen zwingend durchzusetzen. Eine solche zwangsweise Durchsetzung der Beschäftigteninteressen durch den Spruch der Einigungsstelle soll zukünftig in dem Rot-Rot-geführten Bundesland nicht mehr möglich sein. Insbesondere soll der Beschluss nur noch empfehlenden Charakter für den öffentlichen Arbeitgeber in folgenden Angelegenheiten haben:
- Bei allen personellen Maßnahmen
- Bei allen organisatorischen Angelegenheiten
- Bei den sonstigen innerdienstlichen Angelegenheiten hinsichtlich der Bestellung und Abberufung von Vertrauens- und Betriebsärzten, den allgemeinen Fragen der Fortbildung der Beschäftigten, bei den allgemeinen Regelungen über die Ausschreibung von Stellen, hinsichtlich der Beamten bei der Durchführung der Berufsbildung nach § 66 Abs. 1 Nr. 10 PersVG Brandenburg, hinsichtlich der Beurteilungsrichtlinien der Beamten, hinsichtlich der Personalfragebögen der Beamten sowie allgemein hinsichtlich der Anordnung von Überstunden und Mehrarbeit, soweit es nicht um die Grundsätze dieser Anordnung geht.
In all diesen Angelegenheiten soll den Interessenvertretungen der Beschäftigten im Öffentlichen Dienst eine durchsetzbare Mitbestimmung verwehrt sein. Ignoriert demnach der öffentliche Arbeitgeber die Mitbestimmungsrechte des Personalrats, so kann der Personalrat lediglich beim Verwaltungsgericht feststellen lassen, dass dieses Ignorieren seine Mitbestimmungsrechte verletzt, woraufhin der Arbeitgeber das Mitbestimmungsverfahren einzuleiten hat. Kommt in diesem keine Einigung zustande, so entscheidet die Einigungsstelle eine Empfehlung an den Arbeitgeber, der dann die Maßnahme ungeachtet der Einwände des Personalrats doch durchsetzen darf.
Begründet wird diese erhebliche Einschränkung der Mitbestimmung des Personalrats im Bereich des PersVG Brandenburg mit dem bereits älteren Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 1995, 2 BVF 1/92, zum damaligen schleswig-holsteinischen Mitbestimmungsgesetz. In diesem Beschluss führte das Bundesverfassungsgericht wie folgt aus:
„Dem Gesetzgeber sind jedoch bei einer Beteiligung der Beschäftigten an Maßnahmen, mit denen Staatsgewalt ausgeübt wird, durch das Erfordernis hinreichender demokratischer Legitimation Grenzen gesetzt. Solche Maßnahmen dürfen in keinem Fall ohne die mindestmitentscheidende Beteiligung verantwortlicher Amtsträger erlassen werden; auch im internen Dienstbetrieb ist kein Raum für eine „Autonomie“ des Öffentlichen Dienstes, sei diese auch noch so eingeschränkt. In welcher Art und in welchem Fällen die Mitbestimmung oder eine andere Form der Beteiligung der Personalvertretung verfassungsrechtlich zulässig ist, ist unter Würdigung der Bedeutung der beteiligungspflichtigen Maßnahme sowohl für die Arbeitssituation der Beschäftigten und deren Dienstverhältnis als auch für die Erfüllung des Amtsaustrages zu bestimmen: Die Mitbestimmung darf sich einerseits nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, als die spezifischen, in dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen (Schutzzweck). Andererseits verlangt das Demokratieprinzip für die Ausübung von Staatsgewalt bei Entscheidungen von Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrages jedenfalls, dass die letzte Entscheidung eines vom Parlament verantwortlichen Verwaltungsträgers gesichert ist (Verantwortungsgrenze). Innerhalb dieses Rahmens gilt: Je weniger die zutreffende Entscheidung typischerweise die verantwortliche Wahrnehmung des Amtsauftrages und je nachhaltiger sie die Interessen der Beschäftigten berührt, desto weiter kann die Beteiligung der Personalvertretung reichen.“
Der Gesetzgeber hat daher sowohl die demokratische Legitimierung unter diesen Maßgaben zu beachten, als auch die verantwortliche Wahrnehmung der Interessen der Beschäftigten durch die Personalvertretung. Das Bundesverfassungsgericht sagt in diesem Beschluss in keiner Weise, dass eine demokratische Mitbestimmung der Personalvertretung unzulässig wäre. Es ordnet lediglich einen Abgleich dessen an, dass die demokratische Legitimierung des Entscheidungsträgers umso stärker sein muss, je näher der Entscheidungsprozess am Amtsauftrag des Dienstherrn liegt.
Diese Abwägung hat der brandenburgische Gesetzgeber stark zu Lasten der Mitbestimmung der Personalvertretung vorgenommen. Weshalb die Mitbestimmung bei personellen Maßnahmen, beispielsweise bei der Beurteilung der Eingruppierung der Beschäftigten, oder aber die Einführung von technischen Einrichtungen, die dazu geeignet sind, das Verhalten und die Leistung der Beschäftigten zu überwachen i.S.d. § 65 Nr. 2 PersVG Brandenburg besonders nah am Amtsauftrag des Dienstherrn sein sollen, so dass sie eine wirksame, durchsetzungskräftige Mitbestimmung der Personalvertretung in keiner Weise zulassen, bleibt das Geheimnis der Landesregierung in Brandenburg.
Durch die Neugestaltung des PersVG Brandenburg verweisen sie nunmehr lediglich auf das, was das Bundesarbeitsgericht in ständiger Rechtsprechung „kollektives Betteln“ nennt. Zur Erinnerung: Das Bundesarbeitsgericht hat mit Urteil vom 20. November 2012, 1 AZR 179/11, wie folgt geurteilt:
„Ein fairer und angemessener Ausgleich widerstreitender Arbeitsvertragsinteressen im Wege kollektiver Verhandlungen verlangt nach annähernd gleicher Verhandlungsstärke und Durchsetzungskraft. Diese lassen sich weder formal und situationsungebunden feststellen, noch normativ anordnen. Im System der Koalition und der Tarifautonomie werden sie durch die Androhung oder den Einsatz von Kampfmaßnahmen gesichert. Ein Regelungsmodell, das den Arbeitskampf ausschließt, muss dieser Funktionsbedingung eines angemessenen und sachlich richtigen Interessenausgleichs durch entsprechende Verfahrensgestaltung gewährleisten. Dazu muss es darauf angelegt sein, die strukturelle Verhandlungsschwäche der Dienstnehmer auszugleichen. Paritätische Besetzungsregeln genügen hierfür allein nicht. Vielmehr bedarf es weiterer Instrumente, die geeignet sind, Verhandlungsblockaden zu lösen und die Kompromissbereitschaft der Gegenseite zu fördern. Dieser Erkenntnis verschließt sich der dritte Weg grundsätzlich nicht. Auch ist der letztlich darauf angelegt, ein Verhandlungsgleichgewicht zu schaffen. Kommt es in arbeitsrechtlichen Kommissionen nicht zur Einigung, werden die gescheiterten Verhandlungen paritätisch besetzten Schiedskommissionen übertragen, die ein unabhängiger und neutraler Dritter leitet und mit seiner Stimme zu einem Ergebnis führt. Ein solches Schlichtungsverfahren kann dem Grunde nach zur Herstellung eines Verhandlungsgleichgewichts geeignet sein, wenn die mit dessen Entscheidungsstrukturen verbundenen Unwägbarkeiten sowie die Verlagerung der Konflikte auf eine andere Verhandlungsebene schon in den Arbeitsrechtlichen Kommissionen die Bereitschaft zum Kompromiss fördert und so ein „kollektives Betteln“ der Dienstnehmerseite ausschließt.“
Diese Maßgaben, die das Bundesarbeitsgericht für den Bereich der Tarifauseinandersetzungen aufgestellt hat und für kirchliche Einrichtungen anwendet, haben dem Rechtsgedanken nach auch für den Bereich der betrieblichen Mitbestimmung zu gelten. Die Personalvertretung und der Arbeitgeber dürfen keine Kampfmaßnahmen gegeneinander führen. Möchte die Personalvertretung seine gesetzlichen Mitbestimmungsrechte dennoch wirksam beachtet wissen, so bedarf es Regelungen, die ihm eine Durchsetzung ermöglichen. Dies kann durch Unterlassungsansprüche erfolgen oder aber, wie im Bereich der kirchlichen Schiedsgerichte, durch den Spruch einer Schlichtungs- oder Einigungsstelle unter einem unabhängigen Vorsitzenden, welcher für beide Seiten Verbindlichkeit entfaltet. Ist dies nicht mehr gegeben, wie nunmehr im Bereich des PersVG Brandenburg beschlossen, dann ist der Personalrat tatsächlich auf das sprichwörtliche kollektive Betteln verwiesen.
Festzuhalten ist, dass entgegen aller Beteuerungen der Bedeutung der Mitbestimmung im Rahmen des BetrVG in der Privatwirtschaft der Gesetzgeber sich in keiner Weise an eine entsprechende Betrachtung der Bedeutung der Mitbestimmung der öffentlich Beschäftigten gebunden zu fühlen scheint. Inwieweit es noch gerechtfertigt ist, die Mitbestimmung der Beschäftigten im Öffentlichen Dienst so viel schwächer auszugestalten als die Mitbestimmung der Beschäftigten in der Privatwirtschaft, wird nicht auf juristischer, sondern auf politischer Ebene zu klären sein.
Verfasser: Rechtsanwalt Sebastian Baunack, Mitglied des Bundesvorstands (Berlin)
[1] zit. Nach www.dgb.de/themen/++co++b35506b4-1903-11e2-9714-00188b4dc422/@@dossier.html
[2] BT-Drucksache 17/13 4769
[3] Zit. Nach www.linksfraktion.de/themen/mitbestimmung/
[4] BAG, Beschluss vom 03. Mai 1994, 1 ABR 24/93
[5] ErfK-Kania, BetrVG, § 111, Rn. 27
[6] so für den Bereich des Brandenburgischen Personalvertretungsrechts BVerfG, Beschluss vom 03. Juli 2013, 6 PB 10/13
[7] www.verdi.de/presse/pressemitteilungen/++co++b9fe6292-1f94-11e3-a73c-52540059119e;
sozialversicherung.verdi.de/gkv/kkh/#top
[8] Handelsblatt vom 23. Februar 2014, zit. Nach www.handelsblatt.com/unternehmen/versicherungen/stellenabbau-barmer-gek-ersetzt-mitarbeiter-durch-telefon/9526020.html
