Demonstrationsfreiheit - historische Dimension und aktuelle Pläne zur Beschneidung eines unbequemen Grundrechts
Prof. Dr. Martin Kutscha
Viel zu wenige Menschen hierzulande wissen, dass es sich beim Grundrecht der Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit um ein echtes Freiheitsrecht handelt: Anders ist die selbst in Presseberichten sich äußernde falsche Vorstellung nicht erklärbar, dass man/frau zum Demonstrieren einer staatlichen Genehmigung bedürfe. Art. 8 Grundgesetz sagt ausdrücklich: "Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln". Zwar folgt die Einschränkung in Gestalt des zweiten Absatzes auf dem Fuße: "Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden". Das hier einschlägige bundesweit geltende Gesetz, nämlich das Versammlungsgesetz, sieht aber mit gutem Grund nur eine Anmeldepflicht für Versammlungen unter freiem Himmel und "Aufzüge" vor, nicht aber eine Genehmigungspflicht.
Freilich schwingt in der falschen Annahme einer solchen Genehmigungspflicht immer noch ein Stück obrigkeitsstaatlichen Denkens mit, vielleicht aber auch das vage Bewusstsein, dass dieses Grundrecht (wie auch andere) immer prekär war und in der Geschichte stets gegen eine meist autoritäre Obrigkeit durchgesetzt werden musste. Tatsächlich zeigt der Blick in die Historie, wie einseitig die Vorstellung vom ständigen unaufhaltsamen Grundrechtsabbau ist, weil sie die Erfolge der demokratischen Akteure "von unten" zu wenig reflektiert.
Werfen wir nur ein Schlaglicht auf das "Hambacher Fest" vom Mai 1832, das zu Recht als Meilenstein des Kampfes um mehr Demokratie in Deutschland gilt: Kurz zuvor hatte die bayerische Regierung noch das Fest mit der Begründung verboten, es handele sich um einen "Konvent deutscher Demagogen" und bereits die in der Einladung enthaltene Forderung nach "Abschüttelung innerer und äußerer Gewalt" besäße aufrührerischen Charakter. Die sich darauf hin erhebende Welle des Protests war jedoch so stark, dass sich die Regierung gezwungen sah, das Verbot wieder aufzuheben und die Manifestation demokratischen Bürgerwillens stattfinden zu lassen. Über die nachfolgenden Repressionen gegen Teilnehmer, die durch besonders "radikale" Reden aufgefallen waren, ist in den Geschichtsbüchern viel geschrieben worden. Letztlich konnten diese Repressionen den "bürgerrechtlichen" Aufschwung jedoch nicht verhindern, der letztlich in die Frankfurter Nationalversammlung von 1848 mündete. Als Bestandteil der Deklaration der "Grundrechte des Deutschen Volkes" wurde dort auch die Gewährleistung der Versammlungsfreiheit verkündet: "Die Deutschen haben das Recht, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln; einer besonderen Erlaubnis bedarf es nicht. Volksversammlungen unter freiem Himmel können bei dringender Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit verboten werden."
Der Text kommt uns bekannt vor! Er ist in der Tat das Vorbild für den eingangs zitierten Art. 8 des ein Jahrhundert später verabschiedeten Grundgesetzes sowie auch für die Verbotsnorm § 15 des Versammlungsgesetzes von 1953. Allerdings hat nicht die fortschrittliche "Paulskirchenverfassung" das Leben in den deutschen Landen prägen können, sondern die Reaktion der feudalen Kräfte bis hin zur Reichsgründung "von oben" 1871. Vor allem unter der Geltung des Sozialistengesetzes von 1878 galt die Versammlungsfreiheit wenig: Selbst in Räumlichkeiten wie Gaststätten o. ä. stattfindende politische Versammlungen wurden von der Polizei mit den kuriosesten Begründungen aufgelöst - sei es, weil ein Fenster offen war und der überwachende Beamte dadurch zur Überzeugung gelangte, es tage eine Versammlung "unter freiem Himmel", oder sei es, weil einzelne Anwesende bei einer Äußerung des Redners gelacht hatten. Bekanntlich hat das Sozialistengesetz gleichwohl den Aufstieg der Arbeiterbewegung nicht verhindern können.
Massive Einschränkungen der Versammlungsfreiheit gab es auch unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung von 1919, obwohl diese die Versammlungsfreiheit ausdrücklich garantierte. Längst vor der sog. "Machtergreifung" der Nazis 1933 wurden manche 1.-Mai-Demonstrationen der Arbeiterparteien mit Hilfe des Einsatzes von Schusswaffen aufgelöst, wie z. B. beim Berliner "Blutmai" 1929. Und dass die mit vielfachem Terror gegen Andersdenkende verbundenen Aufmärsche der Nazi-Organisationen geradezu die Perversion der Wahrnehmung eines demokratischen Freiheitsrechts bedeuteten, braucht hier nicht im Einzelnen dargestellt zu werden.
Die nach dem Ende der Nazi-Diktatur an erster Stelle im Grundgesetz normierten Freiheitsrechte, die als "unmittelbar geltendes Recht" mit Bindungswirkung für alle Staatsgewalten gelten sollen, erweckten die Hoffnung auf eine radikale Abkehr von den autoritären staatlichen Praktiken, die die deutsche Geschichte so nachhaltig prägten. Aber weit gefehlt: Die Denkschablonen des Kalten Krieges bestimmten auch in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik noch das Verhalten der in den einzelnen Bundesländern zuständigen "Versammlungsbehörden". Die zu Beginn der sechziger Jahre erstmals stattfindenden Ostermärsche wurden auf einsame Landstraßen und Feldwege verwiesen, teilweise wurde der Gebrauch von Lautsprechern, Sprechchöre wie z. B. "Wer Bunker baut, denkt an Krieg!" oder "Es gibt keinen Luftschutz im Atomzeitalter!", ja sogar das Singen verboten. Wie es weiterging, wissen einige von uns noch aus eigener Anschauung: In den siebziger und achtziger Jahren erlebte der außerparlamentarischer BürgerInnenprotest einen gewaltigen Aufschwung. Sowohl die Anzahl der Demonstrationen als auch die Beteiligung daran wuchs gewaltig; der Protest auf der Straße z. B. gegen den Bau von Atomkraftwerken oder gegen eine friedensgefährdende NATO-Politik wurde zur Massenerscheinung und konnte nicht länger als Störung der "Leichtigkeit des Straßenverkehrs" durch einige irregeleitete "Radikale" abqualifiziert werden.
Vor diesem Hintergrund schlug auch die juristische Sternstunde der Demonstrationsfreiheit - nicht etwa in Gestalt einer Reform des Versammlungsgesetzes, sondern in Gestalt einer Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Mit dem "Brokdorf-Beschluss" vom 14. Mai 1985 wurde der Stellenwert dieses Freiheitsrechts für eine demokratische Gesellschaft erstmals höchstrichterlich gewürdigt. Durchaus realistisch betrachtet das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung die Verzerrungen des demokratischen Willensbildungsprozesses unter den heutigen sozialökonomischen Bedingungen: "An diesem Prozeß", so das Gericht, "sind die Bürger in unterschiedlichem Maße beteiligt. Große Verbände, finanzstarke Geldgeber oder Massenmedien können beträchtliche Einflüsse ausüben, während sich der Staatsbürger eher als ohnmächtig erlebt. In einer Gesellschaft, in welcher der direkte Zugang zu den Medien und die Chance, sich durch sie zu äußern, auf wenige beschränkt ist, verbleibt dem Einzelnen neben seiner organisierten Mitwirkung in Parteien und Verbänden im allgemeinen nur eine kollektive Einflussnahme durch Inanspruchnahme der Versammlungsfreiheit für Demonstrationen". Mithin gehört das Grundrecht der Versammlungsfreiheit zu den "unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens. Diese grundlegende Bedeutung des Freiheitsrechts ist vom Gesetzgeber beim Erlaß grundrechtsbeschränkender Vorschriften sowie bei deren Auslegung und Anwendung durch Behörden und Gerichte zu beachten". Die zuständigen Behörden sind demnach verpflichtet, bei der Anwendung des Versammlungsgesetzes mit seinen unbestimmten Rechtsbegriffen grundsätzlich "versammlungsfreundlich" zu verfahren. Insbesondere sind Verbot oder Auflösung von Versammlungen bzw. Demonstrationen nur zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig.
Wer persönlich von einem massiven Polizeieinsatz z. B. im Verlauf der Castor-Transporte betroffen war, mag diese höchstrichterlichen Vorgaben als blanken Hohn empfinden. Aber der "Brokdorf-Beschluss" gehört vermutlich in der Tat zu denjenigen Verfassungsgerichtsentscheidungen, die von der Exekutive am häufigsten missachtet werden - manchmal von den zuständigen Versammlungsbehörden, aber vor allem von Polizeikräften vor Ort. Es gibt wohl kaum einen anderen öffentlichrechtlichen Bereich, in dem die Verwaltungsgerichte so häufig (mitunter auch erst im Nachhinein) die Rechtswidrigkeit staatlichen Handelns feststellen mussten. So bemängelten die Verwaltungsgerichte z. B., dass der Prognose, von einer geplanten Demonstration ginge eine "unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit" aus, statt konkreter Tatsachen nur bloße Vermutungen der Behörde zugrunde gelegt wurden. Auch wurde zu Recht festgestellt, dass nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eine Demonstration dann nicht verboten werden darf, wenn die "Gefahr" schon durch das "mildere Mittel" einer versammlungsrechtlichen Auflage beseitigt werden kann. Mit einer solchen liberalen, "versammlungsfreundlichen" Rechtsprechung bewegen sich die Verwaltungsgerichte durchaus auf der Linie des "Brokdorf-Beschlusses", wenn auch nicht immer mit derselben Konsequenz. Dies zeigt schon der Blick auf einige Gerichtsentscheidungen zu Demonstrationsverboten rund um Gorleben, die die Gefahrenprognose der Bezirksregierung Lüneburg nahezu unkritisch übernehmen und der BI Lüchow-Dannenberg eine Art Kollektivhaftung für alle sich an Protestaktionen beteiligenden Personen aufbürden.
Die heutige Situation im Versammlungsrecht mutet geradezu makaber an: Zu den Hauptnutznießern der liberalen Rechtsprechung gehören vor allem Neonazi-Gruppen. Nicht selten beschreiten sie mit Erfolg den Rechtsweg gegen Demonstrationsverbote, die Behörden unter dem politischen Druck der Öffentlichkeit gegen sie verhängt haben. Ist die Justiz wie schon zu Weimarer Zeiten wieder "auf dem rechten Auge blind"? - Die Antwort muss differenzierter ausfallen: Auf der einen Seite ist es richtig, dass eine rechtsradikale Gesinnung der Teilnehmer als Verbotsgrund nicht ausreicht. Auf der anderen Seite stellt sich allerdings die Frage, ob die vom Grundgesetz gewährte Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit auch für das Verbreiten offen rassistischer, menschenverachtender neonazistischer Ideologie in der Öffentlichkeit gilt. Das Oberverwaltungsgericht Münster verneint dies unter Berufung auf den antinazistischen Impetus unserer Verfassung und hat auf dieser Grundlage mehrere in Nordrhein-Westfalen verhängte Demonstrationsverbote gegen Neonazis bestätigt. Die meisten dieser Entscheidungen sind allerdings von der im Eilverfahren zuständigen Kammer des Bundesverfassungsgerichts mit dem Verweis auf die Schutzwirkung der Meinungsfreiheit und des Parteienprivilegs wieder aufgehoben worden. Der Streit um die Reichweite des Grundrechtsschutzes für die Aktivitäten von Neonazis hat in der Juristenwelt hohe Wellen geschlagen. Welche Auswege bieten sich an ?
Eine klare Lösung würde die Ergänzung des Grundgesetzes um eine eindeutige Aussage gegen die Wiederbelebung nationalsozialistischen Gedankengutes ermöglichen, wie sie wohl zuerst von der "Gewerkschaft der Polizei" vorgeschlagen wurde. Die Bundestagsparteien sind allerdings nicht bereit, diesen Vorschlag umzusetzen. Vor allem seitens der CDU/CSU wurde die Kritik geäußert, dass sich eine solche "antifaschistische Klausel" ja nur gegen "Rechtsextremisten", nicht aber gegen "Linksextremisten" richten würde. Statt dessen brachten die Bundestagsfraktionen von CDU/CSU im Jahre 2001 einen Gesetzentwurf zur Verschärfung des Versammlungsgesetzen ein, der sich teilweise mit Vorschlägen der Innenministerkonferenz deckt. Besonders problematisch sind die beiden Kernpunkte des CD/CSU-Entwurfs:
Zum Ersten sollen danach Versammlungen und Demonstrationen auch dann verboten werden können, wenn "erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere außenpolitische Interessen oder völkerrechtliche Verpflichtungen" beeinträchtigt werden und dadurch einer der Verfassungsgrundsätze missachtet wird. Solche "Interessen" und "Belange" politischer Art sind aber gerade keine elementaren Rechtgüter, denen gegenüber das Grundrecht der Versammlungsfreiheit zurücktreten muss, sondern werden durch die demokratische Willensbildung jeweils erst definiert. Eine solche Erweiterung des Verbotstatbestandes würde eine Art politischer Inhaltskontrolle von Demonstrationen ermöglichen, was aber gerade dem Charakter des Freiheitsrechts widersprechen würde.
Zum Zweiten läuft der Gesetzentwurf auf die Schaffung "grundrechtsfreier Zonen" hinaus. Er will Bund und Länder nämlich ermächtigen, "für ihre öffentlichen Einrichtungen oder Örtlichkeiten, die von herausragender nationaler und historischer Bedeutung sind, durch Gesetz befriedete Bezirke zu bestimmen". Um Neonazi-Provokationen zum Beispiel am Holocaust-Mahnmal verhindern zu können, ist eine solche Regelung keineswegs notwendig. Hierzu reicht das geltende Versammlungsgesetz aus, weil in diesem Fall die Menschenwürde der jüdischen Bevölkerung verletzt und damit eine "unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit" bestehen würde. Mit der generellen Einführung von "befriedeten Bezirken" aber würde das (auch vom Bundesverfassungsgericht anerkannte) Selbstbestimmungsrecht der Veranstalter über den Ort einer Versammlung massiv eingeschränkt werden. Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit garantiert dem Volk als Souverän gerade auch das Recht, an Orten von symbolischer Bedeutung seine Forderungen oder seinen Protest zum Ausdruck zu bringen.
Die rechtlichen Probleme beim Umgang mit Neonazi-Demonstrationen sollten offenbar gezielt genutzt werden, um ein als Medium des Protestes elementares Grundrecht für alle Bürger und Bürgerinnen einzuschränken. Mit dem knappen Scheitern der CDU/CSU bei der Bundestagswahl scheint dieser Plan zunächst in die Schublade verbannt zu sein. Aber wäre es nicht an der Zeit, statt dessen das in seinen teilweise obrigkeitsstaatlichen Bestimmungen immerhin auf das Reichsvereinsgesetz von 1908 zurückgehende Versammlungsgesetz endlich demokratiekonform zu reformieren? Der hohe Rang, den das Bundesverfassungsgericht dem Grundrecht zuweist, müsste deutlicher zum Ausdruck gebracht werden, vor allem durch die ausdrückliche Verankerung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für Verbote, Auflösungen und Auflagen. Auch wären Regelungen für den Schutz einer freien Anreise zu Kundgebungen und Demonstrationen zu schaffen. Bisher werden hierbei nämlich die weit reichenden Befugnisse des allgemeinen Polizeirechts angewendet. Auf dieser Grundlage wird nicht selten die Wahrnehmung des Grundrechts weitgehend vereitelt, insbesondere durch schleppende Personenkontrollen, Platzverweisungen, Aufenthaltsverbote und sogar "präventive Ingewahrsamsnahmen" von anreisenden Personen, praktisch eine Art polizeiliche Abstrafung durch kurzzeitiges Einsperren ohne hinreichende richterliche Kontrolle.
Unabhängig von einer im Interesse eines wirksamen Grundrechtsschutzes notwendigen Reform des Versammlungsgesetzes bleibt es bei der alten Erkenntnis, das Verfassungen keine Ruhekissen sind, sondern nur dann bestimmende Kraft entfalten können, wenn sie vom demokratischen Souverän auch verteidigt werden. Der beste Schutz auch des Grundrechts der Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit ist dessen aktive und mutige Wahrnehmung!
[b]Ausführlicher zur Geschichte:[/b]
Martin Kutscha (Hrsg.), Demonstrationsfreiheit. Kampf um ein Bürgerrecht, Köln 1986, S. 14 ff.
[b]Zur aktuellen Rechtsprechung und Reformplänen:[/b]
Martin Kutscha, Bewegung im Versammlungsrecht, in: Die Polizei 9/2002, S. 250 ff.
Ders., Demonstrationsfreiheit - auch für Neonazis? In: Till Müller-Heidelberg u. a. (Hrsg.), Grundrechte-Report 2002, Reinbek 2002, S. 130 ff.
[i]Prof. Dr. Martin Kutscha lehrt Staats- und Verwaltungsrecht an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege Berlin und ist Bundesvorsitzender der Vereinigung Demokratischer Juristinnen und Juristen e. V. (VDJ).[/i]
