'Verteidigung' bis ans Ende der Welt?
'Verteidigung' bis ans Ende der Welt?
Die Prinzipientreue gehört nicht gerade zu den Markenzeichen unserer derzeitigen Bundesregierung: Als sie im Frühjahr 2003 auf ihrer ablehnenden Haltung gegenüber einem Feldzug gegen den Irak beharrte, handelte sie immerhin im Einklang mit einer breiten Mehrheit der Bevölkerung Deutschlands sowie auch der meisten anderen europäischen Staaten.
Die Prinzipientreue gehört nicht gerade zu den Markenzeichen unserer derzeitigen Bundesregierung: Als sie im Frühjahr 2003 auf ihrer ablehnenden Haltung gegenüber einem Feldzug gegen den Irak beharrte, handelte sie immerhin im Einklang mit einer breiten Mehrheit der Bevölkerung Deutschlands sowie auch der meisten anderen europäischen Staaten. Das Bekenntnis zum Frieden verliert aber an Glaubwürdigkeit, wenn man die gegenwärtige Praxis von Bundeswehreinsätzen rund um die Welt betrachtet. Weder Bürger und Bürgerinnen noch die meisten Abgeordneten wissen, was das hart gedrillte „Kommando Spezialkräfte“ (KSK) in der Bergen Afghanistans eigentlich tut. Die Realität dort dürfte etwas anders aussehen als auf den Fotos, die deutsche Soldaten des in Kabul und jetzt auch in Kundus stationierten ISAF-Kontingents beim Verteilen von Süßigkeiten an Kinder zeigen.
Mitte November stimmte der Bundestag für ein weiteres Jahr der Verwendung von bis zu 3100 Soldaten im „Anti-Terror-Einsatz“ von Afghanistan bis zum Horn von Afrika zu. Und an der geplanten schnellen Eingreiftruppe der NATO soll sich Deutschland nach dem Willen der Bundesregierung mit mehr als 5000 Soldaten beteiligen. Die „NATO Response Force“ soll insgesamt etwa 21000 Mann stark sein und binnen weniger Tage in jedes Krisengebiet der Welt entsandt werden können. Diese Zielvorstellungen finden denn auch in den neuen, im Mai 2003 beschlossenen „verteidigungspolitischen Richtlinien“ des Bundesverteidigungsministeriums ihren Ausdruck. So heißt es dort unter Punkt 57: „Künftige Einsätze lassen sich wegen des umfassenden Ansatzes zeitgemäßer Sicherheits- und Verteidigungspolitik und ihrer Erfordernisse weder hinsichtlich ihrer Intensität noch geographisch eingrenzen. Der politische Zweck bestimmt Ziel, Ort, Dauer und Art eines Einsatzes“.
Im Rechtsstaat wird das Handeln der Exekutive, und dazu zählen auch Bundeswehreinsätze, aber gerade nicht allein durch den jeweiligen politischen Zweck bestimmt, sondern durch die Gesetze und insbesondere die Verfassung. Diese indessen erlaubt der Bundeswehr keineswegs beliebige Einsätze rund um den Erdball je nach politischer Opportunität, sondern legt die Aufgabe der Bundeswehr definitiv auf die „Verteidigung“ fest (Art. 87 a Abs. 1 und 2). Wie andere Verfassungsbestimmungen auch dient dieser Begriff der Einhegung der Staatsgewalt und der Verhinderung politischen Machtmissbrauchs, Hauptfunktionen moderner rechtsstaatlicher Verfassungen.
[b]Nur ein Streit um Begriffe?[/b]
Was aber ist „Verteidigung“? Nach der herkömmlichen Auffassung in der Staatsrechtslehre meint „Verteidigung“ im Sinne des Grundgesetzes die Abwehr eines ausländischen staatlichen Aggressors. Etwas weiter wird „Verteidigung“ im allgemeinen Sprachgebrauch verstanden, wie ihn z. B. die Brockhaus-Enzyklopädie wiedergibt. Danach bezeichnet der Begriff „militärische Maßnahmen aller Art (zu Land, zu Wasser und in der Luft), die auf die Abwehr gegnerischer Angriffe gerichtet sind“.
Die „verteidigungspolitischen Richtlinien“ knüpfen vordergründig zwar auch am Text der Verfassung an, unterlegen dem Begriff der „Verteidigung“ aber einen völlig anderen Inhalt: Verteidigung heute umfasse „mehr als die herkömmliche Verteidigung an den Landesgrenzen gegen einen konventionellen Angriff. Sie schließt die Verhütung von Konflikten und Krisen, die gemeinsame Bewältigung von Krisen und die Krisennachsorge ein. Dementsprechend lässt sich Verteidigung geographisch nicht mehr eingrenzen, sondern trägt zur Wahrung unserer Sicherheit bei, wo immer diese gefährdet ist“ (unter Punkt 5.).
Nicht so sehr viel anders klangen die Begründungen für Militäreinsätze auch schon in der Antike: Das Imperium Romanum „verteidigte“ ebenfalls seine „Sicherheit“ weit weg von Rom. Jedenfalls wird der vom Grundgesetz bewusst verwendete Begriff der „Verteidigung“ durch solche vagen Formeln jeglicher tatbestandlicher Konturen beraubt, er verliert völlig seine auf Eingrenzung staatlicher Macht angelegte Rechtswirkung und wird zur beliebig einsetzbaren legitimatorischen Leerformel. Schließlich ist kaum anzunehmen, dass es in den nächsten Jahrzehnten nicht irgendwo auf der Welt krisenhafte Entwicklungen gibt, und auch der vor allem militärisch betriebene „Kampf gegen den Terror“ wird sein vollmundig versprochenes Ziel, die Menschheit vor jeglichen Terroranschlägen zu bewahren, nicht erreichen, solange die jeweils unterschiedlichen politischen und sozialen Hintergründe solcher Taten ausgeblendet bleiben. Dem gemäß können sich Anlässe für Maßnahmen zur „Verteidigung“ nach der Definition des Verteidigungsministers also immer und überall auf der Welt bieten. Mangels Eingrenzungswirkung wird der Begriff damit entbehrlich und könnte eigentlich aus dem Grundgesetz gestrichen werden. Für eine solche Initiative fehlt der Regierungsmehrheit aber offenbar der Mut - und auch die Ehrlichkeit.
Es ist allerdings kein Zufall, dass unser Grundgesetz den Einsatz der deutschen Streitkräfte auf die Verteidigung und darüber hinaus auf ganz bestimmte Verwendungsmöglichkeiten im Innern beschränkt. Diese detaillierten Regelungen verdanken sich vielmehr den bitteren Erfahrungen mit Militarismus und Krieg in der jüngeren deutschen Geschichte. Nie wieder sollte von deutschem Boden ein Krieg ausgehen, versicherte die (damalige) Bundesregierung noch ausdrücklich im Zwei-plus-Vier-Vertrag von 1990 und knüpfte damit an die Vorgaben des Parlamentarischen Rates von 1949 an. Der damals geschaffene Art. 26 des Grundgesetzes verbietet ausdrücklich die Vorbereitung eines Angriffskrieges als schärfste Form der Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker, und Art. 25 erklärt die „allgemeinen Regeln des Völkerrechtes“ zu Bestandteilen des Bundesrechtes. Dazu gehört auch das zwischenstaatliche Gewaltverbot, das nach der UNO-Charta nur wenige, eng umrissene Ausnahmen kennt.
Auch das Bundesverfassungsgericht betrachtet in seinem ersten Urteil zu Bundeswehreinsätzen im Ausland aus dem Jahre 1994 nur solche Einsätze als zulässig, die „im Rahmen und nach den Regeln“ der in Art. 24 Abs. 2 Grundgesetz genannten Systeme kollektiver Sicherheit, mithin vor allem der UNO und der NATO, stattfinden. Danach müssen die völkerrechtlich verbindlichen Gewaltverbote mit ihren Ausnahmeregelungen in der UNO-Charta bei jedem Bundeswehreinsatz im Ausland strikt beachtet werden. In diesem Sinne betonte das Bundesverfassungsgericht in einem späteren Urteil aus dem Jahre 2001 noch einmal die Bindung der Bundesrepublik an die Zielsetzung der Friedenswahrung in solchen Vertragssystemen: Die Umwandlung eines solchen Systems „in eines, das nicht mehr der Wahrung des Friedens dient oder sogar Angriffskriege vorbereitet, ist verfassungsrechtlich untersagt“.
Nun ist ein Teil der – inzwischen für die Bürger kaum noch überschaubaren - Auslandseinsätze der Bundeswehr in der Tat durch UNO-Mandate abgedeckt, so z. B. in Mazedonien. Bei anderen hingegen, wie z. B. dem KSK-Einsatz in Afghanistan und erst recht der Bombardierung Jugoslawiens 1999, ist die völkerrechtliche Grundlage höchst zweifelhaft oder überhaupt nicht vorhanden. Immerhin befindet sich die Bundeswehr damit in schlechter Gesellschaft: 1999 „emanzipierte“ die NATO sich in ihrem Neuen Strategischen Konzept von der strikten Bindung an das völkerrechtliche Gewaltverbot und billigte sich das „Recht“ einer Selbstmandatierung zur Kriegsführung zu, freilich ohne den Text des NATO-Vertrages ausdrücklich zu ändern. Insoweit vollziehen die neuen „verteidigungspolitischen Richtlinien“ lediglich eine, allerdings fragwürdige, Anpassung der deutschen Militärpolitik. Statt sich konsequent an den Begrenzungen des Grundgesetzes und der UNO-Charta zu orientieren, werden diese Rechtsgrundlagen in den Richtlinien nur kurz angesprochen und zur schmückenden Kulisse bei der Einräumung praktisch grenzenloser politischer Handlungsspielräume herabgewürdigt. Damit bildet nicht mehr das nationale und internationale Recht die Richtschnur politischen Entscheidens, sondern die Politik definiert nach dem Vorbild des Absolutismus ihren Handlungsrahmen selbst. Soweit möglich, werden dabei selbstverständlich die Rechtsgrundlagen zwecks Legitimation herangezogen, nachdem sie durch entsprechende „Interpretation“ ihres begrenzenden Charakters beraubt wurden. Der Verfassungsbegriff „Verteidigung“ ist hierfür ein besonders frappierendes Beispiel.
[b]Bundeswehreinsätze im Innern?[/b]
Wenn der Begriff „Verteidigung“ allumfassend im Sinne der Krisenbewältigung und des Schutzes beliebiger Rechtsgüter bis hin zu wirtschaftlichen Interessen verstanden wird, drängt es sich geradezu auf, dazu auch die Aufrechterhaltung der innerstaatlichen Sicherheit und Ordnung zu rechnen. In der Tat werden inzwischen Forderungen laut, angesichts der anhaltenden Bedrohung durch den internationalen Terrorismus die Trennung zwischen innerer und äußerer Sicherheit aufzugeben. Nach dem Vorschlag von CDU-Politikern soll die Bundeswehr künftig auch zur Verbrechensbekämpfung eingesetzt werden. In dem jüngst vorgelegten sicherheitspolitischen Konzept der CDU/CSU-Bundestagsfraktion wird das Ziel propagiert, „die Bundeswehr in besonderen Gefährdungslagen im Innern im Rahmen ihrer spezifischen Fähigkeiten und bei Wahrung der Zuständigkeit der Länder ergänzend zu Polizei und Bundesgrenzschutz einzusetzen“. Künftig müsse sie „mit ihren exklusiven Fähigkeiten, z. B. im Bereich ‚Air Policing’ oder bei der Abwehr atomarer, biologischer und chemischer Gefahren, komplementär eingesetzt werden können...“.
Dabei wird immerhin erkannt, dass die Umsetzung dieser Pläne eine Verfassungsänderung notwendig machen würde. Die Berufung auf den Grundsatz der „Amtshilfe“ würde hierfür nicht ausreichen. Das Grundgesetz hat den Einsatz der Bundeswehr im Innern nämlich nur unter engen, detailliert geregelten Voraussetzungen zugelassen, und zwar im Verteidigungs- und im Spannungsfall oder zur Abwehr einer drohenden Gefahr für Bund oder Länder (Art. 87 a Abs. 3 u. 4), ferner bei einer Naturkatastrophe oder bei einem besonders schweren Unglücksfall (Art. 35 Abs. 2). Diese strikten Regelungen sind im Jahre 1968 als Bestandteil der Notstandsgesetzgebung aufgrund heftiger Debatten um die Möglichkeit des Missbrauchs der Streitkräfte als innenpolitisches Machtpotential geschaffen worden. Auf ihrer Grundlage durfte die Bundeswehr in den letzten Jahren z. B. beim Hochwasser im Gebiet der Elbe und der Oder eingesetzt werden.
Aber erlauben diese Normen auch den Abschuss eines Verkehrsflugzeugs, das vom Kurs abweicht und möglicherweise als terroristische Waffe wie am 11. September 2001 eingesetzt wird? Für solche Fälle stehen jederzeit vier vollständig bewaffnete Kampfflugzeuge des Typs „Phantom“ der Luftwaffe bereit, verteilt auf zwei Standorte im Norden und im Süden der Bundesrepublik. Es ist fraglich, ob ein solcher terroristischer Angriff als „besonders schwerer Unglücksfall“ im Sinne des Art. 35 Grundgesetz gelten kann, wie der SPD-Innenpolitiker Wiefelspütz meint. Eine Präzisierung in der Verfassung würde hierbei rechtsstaatlichen Prinzipien auf jeden Fall eher entsprechen als die Aufweichung der gesetzlichen Tatbestandsgrenzen, wie wir es derzeit bei dem Begriff der „Verteidigung“ erleben. Eine solche Verfassungsänderung dürfte allerdings die Bundeswehr nicht in den Rang einer weiteren Institution zum Schutz der inneren Sicherheit neben Polizeien und BGS erheben, sondern müsste deren Einsatz auf ganz bestimmte Ausnahmefälle beschränken und damit der Intention der bisherigen Regelung verhaftet bleiben. Abzulehnen wäre im übrigen auch die Schaffung neuer Befugnisse für die Bundeswehr durch ein „Luftsicherheitsgesetz“ ohne entsprechende Ergänzung des Grundgesetzes.
[b]Die Debatte um ein „Parlamentsbeteiligungsgesetz“[/b]
Momentan wird in Parlamentskreisen über die Verabschiedung eines Gesetzes diskutiert, das die Zustimmung des Deutschen Bundestages zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr regeln soll. Das Erfordernis einer solchen Zustimmung ist nicht explizit im Grundgesetz normiert, sondern vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr aus dem Jahr 1994 statuiert worden. Das Gericht leitete diesen Parlamentsvorbehalt aus der deutschen Verfassungstradition seit 1918 ab. Ohne eine solche Zustimmung des Parlaments zulässig ist nach dem Urteil nur die Verwendung von Bundeswehrpersonal „für Hilfsdienste und Hilfeleistungen im Ausland, sofern die Soldaten dabei nicht in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind“.
Anstelle der ursprünglich vorgesehenen Bezeichnung „Entsendegesetz“ soll das beabsichtigte Regelungswerk nun den Titel „Parlamentsbeteiligungsgesetz“ tragen. Diese Bezeichnung verrät nicht gerade ein ausgeprägtes historisches Bewusstsein für die zentrale Rolle des Parlaments im demokratischen Entscheidungsverfahren. Anders als in Zeiten feudaler Herrschaft, als die Entscheidung über den Einsatz des Militärs zum „Hausgut“ des Monarchen zählte, soll das Parlament nach der Vorstellung des Bundesverfassungsgericht eben nicht nur an der Entscheidung „beteiligt“ sein, sondern diese in voller Souveränität selbst treffen. Dazu gehört auch, dass das Parlament die Zielsetzung, den geographischen Rahmen und die Modalitäten des Einsatzes möglichst präzise bestimmt und der Exekutive nicht etwa eine nahezu grenzenlose Blankettermächtigung (z. B. in Gestalt eines „Vorratsbeschlusses“) erteilt. In diesem Punkt sind manche der bisher erteilten Zustimmungen des Bundestages zu Auslandseinsätzen durchaus problematisch.
Der Regelung in dem geplanten Gesetz bedürfen neben der genauen Bestimmung des Einsatzes aber auch die Befugnisse der dabei eingesetzten Soldaten. In § 7 des Soldatengesetzes wird die „Grundpflicht des Soldaten“ nur vage umschrieben: „Der Soldat hat die Pflicht, der Bundesrepublik Deutschland treu zu dienen und das Recht und die Freiheit des deutschen Volkes tapfer zu verteidigen“. Diese ungenaue Formel mag den Interessen der militärischen Befehlshaber bis hin zum Verteidigungsminister an möglichst großer Flexibilität bei der „Verwendung“ der Truppe entsprechen. Sie genügt jedoch nicht dem rechtsstaatlichen Erfordernis einer ausdrücklichen Gesetzesgrundlage für Handlungen, die in Grundrechte eingreifen (Vorbehalt des Gesetzes). Soldaten üben, ebenso wie Polizeibeamte im Landesinnern, Zwangsbefugnisse aus, die bekanntlich bis zur Tötung anderer Menschen reichen. Während die Polizeigesetze genaue Regelungen über die Voraussetzungen des Einsatzes von Schusswaffen und anderer Zwangsmittel enthalten, fehlt es daran für die Soldaten der Bundeswehr. Diese bleiben als Teil der deutschen Exekutive aber auch im Ausland an die Grundrechte der Verfassung gebunden (Art. 1 Abs. 3 Grundgesetz), ebenso wie an ihre soldatenrechtlichen Pflichten sowie an das Völkerrecht. Diese rechtlichen Bindungen dürfen auch bei einem Einsatz im Ausland nicht durch das „Recht“ des Stärkeren nach Wildwestmanier ersetzt werden.
Soldaten, die ihren Grundwehrdienst ableisten, dürfen aufgrund einer Entscheidung des Bundesverteidigungsministeriums bisher nicht für Auslandseinsätze herangezogen werden. Das geplante Gesetz sollte ausdrücklich festlegen, dass für solche Einsätze nur Berufs- oder Zeitsoldaten verwendet werden dürfen. Im Übrigen böte eine gesetzgeberische Regelung des Auslandseinsatzes der Bundeswehr einmal mehr die Gelegenheit zur Abschaffung der Wehrpflicht in Deutschland. Je unwahrscheinlicher ein bewaffneter Angriff mächtiger Staaten auf die Bundesrepublik wird, umso weniger lässt sich der mit der Wehrpflicht verbundene massive Eingriff in Grundrechte der betroffenen Männer sowie deren zunehmende Ungleichbehandlung rechtfertigen. Zum Aufspüren potentieller Terroristen bzw. zur Abwehr terroristischer Aktionen sind Wehrpflichtige hingegen überhaupt nicht befähigt. Für diese Aufgabe stehen hierzulande schließlich verschiedene spezialisierte Sicherheitsbehörden mit einem ausdifferenzierten Instrumentarium zur Gefahrenabwehr und zur Verfolgung von Straftaten zur Verfügung. Auch in diesem Bereich müssen die Errungenschaften des Rechtsstaates bewahrt und ausgebaut werden, während allen Anfängen einer schleichenden Militarisierung und einer Verwischung der Grenzmarken zwischen innerer und äußerer Sicherheit Einhalt geboten werden muss.
[i]Prof. Dr. Martin Kutscha lehrt Staats- und Verwaltungsrecht an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege in Berlin und ist Bundesvorsitzender der Vereinigung Demokratischer Juristinnen und Juristen (VDJ).[/i]
